效法美國「州權主義」 日本「地方之時代」

開創台灣文化基金會董事長  張燦鍙

    接續著多年來「廢省」、「省府虛級化」、「多省制」、「多市制」、「五
省一都」等方案的長久爭議，日前共一百零四位朝野立委，不分黨派共同連署了
一項修憲提案，主張要凍結憲法中「省」的行政層級，而將地方自治單位改為直
轄市及縣市。

    較早之前，國民黨中央政策會也曾針對「廢省」進行民調，發現有將近六成
的民眾贊成將省廢除或虛級化，以簡化行政層級。此次「國家發展會議」也普遍
充斥著廢省與虛省的聲音，並且有強烈的趨勢將現行的行政區域層級：中央、省
、縣市、鄉鎮市四級制改為中央與縣市二級制。

    廢省一直是民進黨長久以來的主張，原來被國民黨所激烈地排斥，這一次，
因為國民黨中生代的卡位戰爭而激起了各界的重視，朝野不分黨派共同推動，正
是台灣地方自治改革的絕佳生機。過去因為蔣介石時代的獨裁政權，害怕地方造
反，為加強中央對地方的控制，刻意「強幹弱枝」，形成「中央集權，地方冬眠
」的跛腳地方自治現象。與人民息息相關的縣市過去因為經費左支右絀，無法施
展建設，必須仰中央鼻息的情形，終於有了一絲改革的曙光。甚至連省議員都不
惜自廢武功，可見精簡行政層級乃是大勢所趨。

    最近國民黨高層決定，為了政治安定，將不會斷然廢省，只是有意將省轄管
的職權範圍縮小，研究凍結省級選舉，並將鄉鎮市長改為官派。對於這種「只虛
不廢」的「半調子」改革主張，吾人期期以為不可，只改一半的「四不像」恐怕
又是另一波政爭或地方與中央矛盾的起始點。

    分析現今省制的存廢利弊，就可以發現廢省是「現在若不為，將來也必為之
」的不可逆轉之趨勢。

一、贊成廢省的理由

    1.行政層級精簡，提昇行政效率：現行的四級行政層級，從中央，到省，到
      縣市，再到鄉鎮市，疊床架屋、系統重複，造成：

    (1)有功大家搶，有過人人推：例如賀伯颱風，板橋水門沒關， 省、縣市、
       鄉鎮市公所三者互推責任，應証了「三個和尚沒水喝」的說法。

    (2)關卡多， 公文轉呈「曠年廢月」：四級行政層級之下，公文轉呈長達半
       年乃是家常便飯，漫長的公文行政旅行殘害行政效率至甚。 當前世界各
       國， 除國土廣大、人口眾多的國家採聯邦制度或採三級政府之外，一般
       中小規模國家多採二級政府制， 以日本國土面積大逾台灣十倍，人口總
       數也在台灣六倍左右， 其工商財經之繁榮發達、政府事務之龐多複雜，
       應非台灣所能比擬， 但連日本政府也都只有採行中央與地方二級制，其
       行政效率之高，地方自治之健全，冠絕世界，可供台灣借鏡。

     2.人事減肥，一年可省三千億，省錢省人力：

    (1)省人力：台灣總共約有六十萬的公務員， 但省府的公務人員就佔了近三
       十萬，約 50%，人事組織重複， 疊床架屋，中央與省府在環保、農業等
       等各方面， 時常造成雙重浪費， 人力閒置。 尤其台灣省佔全島總面積
       98%，省的人口也佔全台灣的 80%，可見重複性之高，公務員的重複人力
       浪費，實無必要。

    (2)省錢：若去除省級的行政累贅， 每年的人事預算及行政耗繁，估計約可
       省下三千六百億元。

    3. 減少選舉次數， 降低社會成本：廢了沒有必要存在的省府之後，省長選
       舉以及省議員的選舉也一併廢除， 如此可以減少選舉活動對社會成本的
       浪費。

    4. 改善「強幹弱枝」、「中央集權， 地方冬眠」的窘境：廢省之後，省的
       權力下放地方縣市政府， 可以提昇縣市級的自治權能，改善目前「重省
       輕縣」、 省府消化預算、縣市無法自給自足、捉襟見肘、左支右絀的財
       政窘況。

       另外， 縣市政府的人事權、財政權、組織權也可因廢省與修改「省縣自
    治法」而獲得過擴張，讓地方首長更有彈性決裁地方事務，真正落實地方自
    治，這可用三句話民進黨的主張來總結：「廢省自治，縣市預算多一倍」、
    「廢省自治，縣民權利大一倍」、「廢省自治，行政效率快一倍」。

    5. 改善黑金政治： 現在的省府以及省議會已成為地方派系操控政治資源、
       利益輸送的競技場，黑道滲入省議會也已是不爭的事實。 法務部長廖正
       豪坦承有黑道立委，警務處長王一飛也指出有黑道省議員。

    6. 避免「葉爾欽效應」：就我國現實的政治情況來看， 國和省重疊的面積
       比俄羅斯共和國和前蘇聯的情形更為嚴重， 人口比例的重疊也絕不輸前
       蘇聯， 未來如果發生省長和行政院長或總統分屬不同政黨的情形，則台
       灣政治的推動將有困難， 而且省長經由四年一次的民選，和總統的選舉
       週期又不同步， 在民意的表現上就容易有落差，所以葉爾欽效應不只很
       可能出現，甚至只有更加嚴重。

二、反對廢省的理由：
    1. 大中國情結：新黨事實上也極力主張行政層級二級制， 但因大中國情結
       ， 新黨主張不能以「偏安台灣」為目標，更不能落入「台獨」，所以贊
       成將省府「虛級化」。 但若只將省府虛級化，只是換湯不換藥，況且，
       不應該因意識型態的作祟而阻礙合理的行政改革。

    2. 省府本位主義：省府員工三十萬人， 加上省議員、省長，為了保住飯碗
       與政治前途必然對廢省大力反彈。 但有效能的公共行政不能因人置事，
       改革可以漸進，但一定要以國家整體競爭力作考量。

       根據外國的研究顯示：台灣的經濟力在全球各國之中， 表現突出，排行
    前五，但因國家的行政效率低，行政體系的效能只排名第二十七，導致國家
    的整體競爭力降到第十八名，而行政效率的低落又與疊床架屋的四級行政層
    級有密切關係。

      日本早在 1926 年即廢去郡（省）、廢鄰、廢里，改為二級制，並進行行
    政組織合併、行政區域擴大，大幅提昇了效率，均衡了區域發展，開創了「
    地方之時代」。此外，美國的回復州權、法國的「地方分權法」以及東歐與
    蘇聯中央集權體制的解體，都顯示了權力下放地方的民主不可逆轉之勢。

    期待台灣的「地方之時代」的到來，真正落實健康的地方自治，而不是殘留
    一些因人置事、名存實亡的「殭屍」或「植物人」機關。

    那麼提昇國家競爭力的目標才不會流於空口白話、畫餅充飢。