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第二節 華日和約
取自
【台灣在國際法上的地位】
第五章 對日和約 中華人民共和國政府和中華民國政府都沒有受邀參加和平會議，而舊金山和約就簽署了，但日本國會在審議該條約的過程中，在野黨一致主張應與中華人民共和國政府締結和約。吉田首相似乎也以國府只是地方政權來回答。這給予美國政府和參議院中的國府支持派很大衝擊。因此，美國於一九五一年十二月，再度派遣杜勒斯特使到日本。同月十八日舉行的吉田．杜勒斯會談的結果，日本於二十四日給杜勒斯特使的「吉田書簡」中，向美國傳達：如果中華民國國民政府希望的話，日本準備依照舊金山和約的原則，與其締結恢復日華正常關係的條約，而不與中國共產政權締結條約(1)。日本唯恐美國參議院不批准舊金山條約，而決定與美國所支持的中華民國締結和約的。 當時日本雖然尚未恢復外交權，但是依美國的意思，於一九五０牢二月九日，受允許在美國設置日本政府在外事務所起始，陸續在幾個國家設置了在外事務所，而在臺灣則於一九五一年十一月十七日設置之。 吉田書簡的內容，於一九五二年一月十六日，在東京由吉田首相發表。國府則於十八日，由葉公超外交部長與駐臺北的日本在外事務所長木村四郎七會談，傳達了國府欲與日本締結和約的意向(2)。 二月十七日，日本全權代表河田烈與隨員一行飛抵臺北，翌日起即與中華民國全權代表葉公超開始了和平會議。但是，會議卻遲遲末有進展。比較舊金山和平會議在實質上只有三天，前後也不過五天，日華和平會議卻花了六十七天。其雖然也有條約適用範圍的問題，但是賠償問題似乎是使會議難以進展的最大因素。中華民國強硬要求賠償，說是如果不向日本索取賠償的話，則無法獲得中國大陸「國民感情」之諒解。對此日本不予承諾，一度中止談判，甚至考慮要撤回代表團。國府所以採取強硬態度，是因為期待美國參議院部分議員為中心的國府支持者的支持。但是，因為美國參議院批准了舊金山條約，期待落空，國府的賠償要求不得不就此作罷(3)。但是在形式上，是國府決定自動放棄賠償要求，而且在議定書上，表示「為對日本人民表示寬大和友好起見，中華民國自動放棄根據舊金山和約第十四條A項第1款，日本國所應供給服務之利益」（議定書1b項）。如此，「日本國與中華民國之間的和平條約」（略稱「華日和平條約」）於一九五二年四月二十八日簽署，而於八月五日生效。 該條約共十四條。此外，還有「議定書」一件，「交換公文」第一號、第二號，「同意的議事錄」一件。其中，「議定書」為「該條約不可分的一部分」(4)。 此條約本文第二條，關於臺灣，做了如下規定：
茲承認依照一九五一年九月八日，在美國舊金山市簽訂之對日和約第二條，日本業已放棄對 上述規定僅止於確認日本放棄臺灣而已，不但臺灣的「歸還中華民國」、連「臺灣割讓給中國」也都沒有規定。一九二八年的「關於條約的公約」（Convention on Treaties），將成文形式視為條約的本質要件(5)，既然臺灣的「歸還中華民國」或「割讓給中國」欠缺明文規定，那麼，要做此一主張，很難援用華日和平條約第二條的。在一九一九年凡爾賽條約中，也可見到類似華日條約的規定；其第一一九條雖規定德國應放棄其海外屬地所有權利及權原，但同時載明「為了主要同盟及聯合國」而放棄之(6)。華日和約並無這種明文規定，因此，要斷定受益國為「中華民國」或「中國」，是毫無根據的。 日本處理臺灣，縱有舊金山條約第二十六條後段的限制，該條約尚末生效。華日和約簽署時，實際問題姑且不論，雖然日本在國際法上仍保有臺灣處理權，然而在華日和約卻欠缺臺灣「歸還中華民國」或「割讓給中國」之明文規定，這一點很值得注意。Petsamo （或Pechenga）的情形與臺灣類似，它雖於一九四四年九月十九日的停戰協定中決定出芬蘭「歸還」（return）蘇聯，但在一九四七年二月十日所簽訂的「芬蘭和約」中又必須重新規定(7)。若僅以日本投降文書規定臺灣「歸還」中華民國這一點，就說這是最終的處理是太牽強的。 華日和約簽署於臺灣時間二十八日下午三時，華盛頓時間上午二時。舊金山對日和約之生效，始於華盛頓時間二十八日上午九時三十分(8)。換言之，日華和約是在舊金山對日和約生效前七小時三十分鐘簽署的。除非舊金山對日和約生效，否則日本仍末放棄臺灣而依然領有之，並擁有在華日和約中處理臺灣的權利(9)。儘管如此，在華日和約中，日本關於臺灣並未採取任何積極的處理措施，而僅止於確認舊金山對日和約的規定。 然而，中華民國與舊金山對日和約的簽署國不同，它在事實上統治著臺灣，日本既然在與中華民國的和約中規定放棄臺灣，那不就等於承認中華民國領有臺灣嗎？與此有關的議論已在前節述及，很明顯的，答案是否定的。下面再造一步說明。 華日和約第二條並非重新規定日本放棄臺灣。它明文記載其「承認依照舊金山對日和約第二條」而「放棄」臺灣。日本並不是依華日和約而放棄臺灣，而是將日本在舊金山和約中放棄臺灣一事，在華日和約中再予承認而已。 華日和約並沒有規定臺灣歸屬中華民國。而且，在其第三條中卻可見到可以解釋臺灣未必歸屬中華民國的文句。在該條款中，所謂「國民」及「住民」的字句是在慎重考慮之下而使用的；雖然它們各出現四次，但在指日本人民時都以日本的「國民」（nationals）來表示，相對的，在指臺灣人民時，卻不以中華民國的「國民」、而以「住民」(inhabitants)稱之。而且，這種用法來自國府所提出的原案(10)。 第二次世界大戰後中華民國政府接收占領臺灣當時固然不用說，即使在舊金山和約及華日和約中，對於臺灣住民，國籍選擇制度都不予適用，也不擬適用。中華民國的立場是：住在臺灣的臺灣人以一九四五年十月二十五日為期，自動恢復「中國國籍」，此已在第二章第一節「臺灣被編入中華民國」中研敘述。依據一九三０年「關於國籍法牴觸的條約」，要給予任何人本國國籍而使其成為本國國民，原則上，該國是可以自由決定的（參照第一、二條（11））。臺灣既然進入中華民國國籍，在國際法上沒有任何障礙。但是，即使對於其統冶下的人民給予本國國籍，也不能據此主張地域乃成為本國領土了。 無論如何，儘管對於本國統治下的人民給予本國國籍，原則上是屬於該國的自由裁量，但是中華民國為當事國的華日和約，要指住在臺灣的臺灣人時，竟然避開「國民」的字眼，而使用「住民」一辭，這似乎暗示臺灣未必會成為中華民國領土的一部分。若注意這一點而再讀第三條全文就更清楚了。
關於日本國及其國民在臺灣及澎湖之財產，及其對於在臺灣及澎湖諸島之中華民國當局及居 若不將「國民」及「住民」分別使用，而一律使用「國民」，在表達上當然更為清晰，但竟然如此區別使用，則顯示其有將兩者加以區別的意思，這在條文解釋上是非常妥當的。既然在條約上故意做如此區別，將臺灣住民認為中華民國國民是不妥當的。那麼，第十條規定，與此解釋似有所不同。該條款如下：
就本約而言，中華民國國民應認為（日文正本是「視為」）包括依照中華民國在臺灣及澎湖 上列條文簡略地說，就是「中華民國國民，應視為包括臺灣人」。不是「中華民國的國民包括臺灣人」，而是「應視為包括」，這至多是擬似的表現而已。所謂「含むものとみなす（視為包括）」這一段，在中文正本中寫成「應認為包括」，若將中文正本這一段，正確地翻譯成日文的話，則為「含むと認めるべきである」，其與日文正本相比，是較為肯定的。到底哪一個是正確呢？根據該條約規定，在解釋上有異議時，「應以英文正本為準」（第十四條）。而英文正本的寫法為”nationals of the Republic of China shall be deemed to include all the inhabitants and former inhabitants of Taiwan” ，問題的”shall be deemed to include”，與其說是接近中文正本，不如說是接近日文正本。 如此臺灣人並未確認為「中華民國國民」，而只是被視為中華民國國民而已。關於這點，締結該條約時，擔任其折衝的重要一員的日本外務省亞洲局長倭島英二，在國會審議該條約當中，以政府委員身分，於參議院外務委員會中透露了以下事實：
第十條，這主要是為了臺灣以及澎湖島的住民或曾是耶裏的住民，要來日本或前往其他國家 亞洲局長倭島也在參議院外務委員會中回答兼岩傳一委員(日本共產黨籍)的質詢中，很明確地表示臺灣人的國籍還沒有最後的決定。
倭島政府委員 ……剛才對於領土關係，提有各式各樣的問題，但都不是最後的決定，因 上述的答辯並不是在祕密會議中所做的，而是在對外公開的日本國會中的發言。此外，它也不是條約締結後，隨著國際情勢的變化所做的發言，而是在條約審議中的發言。這是在如有錯誤的解釋或說明則可以拒絕批准，而使條約無法成立的狀況下所做的答辯。因此，應該可將它視為華日兩國政府談判中互相同意見解。由此答辯也可清楚了解臺灣人之所以持有中華民國國籍，完全是為了方便，並不是最終的決定。再者，臺灣之歸屬並非華日和約所決定，也由締約當事國的日本政府，在審議該條約的國會上，很明確地指出。中華民國國會的立法院，雖然其審議內容沒有公開，故無法窺知，但至少日本政府這種見解是很重要的。因為在審議華日和約的階段中，日本政府在國會聲明臺灣之歸屬為未定，而中華民國知悉此事而仍然繼日本之後批准該條約，則應可認為對此並無異議。即使從條約解釋的原則來說，也不得不說臺灣之歸屬為未定，何況該條的案文是由國府所提出的。 如採此見解，則對於該條約的適用地包括臺灣在內這一點，如何解釋呢？中華民國所締結的條約適用於臺灣，是否構成日本承認臺灣為中華民國領土呢？這個問題應予以檢討。 關於該條約的適用地域，兩國已有換文（照會）。其日文正本為：
この條約の條項が、中華民國に關しては中華民國政府の支配下に現にあり、又は今後入る 中譯則為
本約各條款關於中華民國之一方，應適用於現在中華民國政府控制下，或將來在其控制下之 日文正本中「領域」在中文正本裏成為「領土」，而發生疑義時做為解釋之根據的英文正本則為territories (16)。 構成國家領域的基本要素之一為「領土」，由此經由國家設定「領海」而再有「領空」；領土、領海、領空構成一國領域。領土及包括領土的領域，原則上都在一國之排他的主權之下。國家主權在領土或領域範圍，並沒有實質上的差異，在一般普遍的用法上，領土及領域都常常互換使用。英文則用territory 。 但也有其他用法。例如若以對於某一地域國家主權的性質來分類，「領域」除了前述用法外 也有更廣泛的意義。此時，所謂「領域」，除了前述者外，也可以包括宗主權(suzerainty) 、保護權(protection)以及託管(trusteeship)下的陸地、連接的水域及其上空(17)這種「領域」就相當於「統治下的地域」(area under control)，比前述領土或領域具有更廣泛的意義。國府對此也有認識而在日華和平會議中，雖然雙方為字句而爭執不休，但爭議點則是對「中共」統治下的中國大陸之條約適用的問題，而不是關於臺灣。要將臺灣置於歸屬不明確的狀況下，是美國的意向，於日華和平會議召開之前，美國國務院院顧問杜勒斯即做此提案，經由國府駐美大使顧維鈞的請示，此由國府行政院長陳誠給予贊同(18)。在華日和平會議上，國府所擔心的是，若將其適用範圍限於臺灣，國府對中國大陸的主權將被否定，而不是國府對臺灣的領有權。在解釋換文(照會)第一號時，須把上述過程記住，不應把重點置於「領土」與「領域」的差異，而置於「統治下」這個表現上。 儘管如此，即使將「territories」這個字做對中華民國有利的解釋而採取中文正本的「領土」，也不能就成為斷定臺灣為中華民國領土的根處。在日華和約中，「territories」(日文正本篇「領域」，中文正本為「領土」，以下亦同)這句分別出現於「議定書」1(a)項中二次、「換文」(照會)第一號、「同意的議事錄」(同意紀錄)第一項各一次，合計四次，但都不是指臺灣為中華民國領土而言，只是就該條約之適用範圍而言的。
凡在舊金山和約內，有對日本國所負義務或承擔而規定時期看，該項時期，對於中華民國
本代表謹代表本國政府提及貴我雙方所成立之了解，即：本約各條款關於中華民國之一方，
中華民國全權代表 本人了解本日第一號換文中所用「或將來在其……」等字樣，可認為具有
日本國全權代表 是的，的確如此。本人確告貴代表：本約係對於中華民國政府所控制之全部 如上所列，華日和約是「適用於現在中華民國控制下，或將來在其控制下之全部territories [領域．領土]」，由於該條約適用於臺灣，故發生臺灣是否成為中華民國領土的疑問。但是，一國所締結的條約是否適用於該國所有領土？又一國所締結條約的適用地域是否都是該國的領域？ 在此項注意領域與條約的適用地域未必一致。有的雖為某國的領域，卻不為該國所締結條約適用的範圍。例如，於一八九四年（明治二十七年），日本分別與英法兩國所締結的修訂條約並不適用於英法兩國的某些領土（19）。相反地，也有的雖非某國領士，而僅在該國統冶之下，受到該國所締結條約的適用。例如，南洋群島和夏威夷及美國本土不同，它只是美國的託管地，充其量只不過是美國統治下的土地而已，但卻受到美國所締結某些集體防衛的適用(20)。總而言之，條約在原則上雖適用於本國領土，但條約適用地域和所謂領土卻不一定是同義語。不能因為受到某國所締結條約的適用，就斷定該地域為該國領土。就中華民國而言，其所締結的條約適用於臺灣之事實，不能據以斷定臺灣是中華民國領土。 無論如何，經由華日和約，日本結束了與中華民國的戰爭，並恢復了和平。日本只要履行和約，就可以解除對中華民國的義務。不管日本在對中華民國所簽署的投降文件上包含有什麼內容，既然它沒有規定於和平條約之中，日本就沒有重新履行的義務。因為其義務已經消失了。依照開羅聲明、波茲坦公告、投降文件，所謂「將臺灣歸還中華民國」的日本對中華民國的義務已經不存在，日本和中華民國共同在華日和約第二條中，「承認」了舊金山和約中，對於日本放棄臺灣的決定，由此中華民國也在條約土得到了滿足。 【注 釋】 (1)西村熊雄《サンフランシスコ平和條約》，頁三一六～三二０。 (2)張士丞《我國對臺澎之主權的法理依據》，頁六三。 (3)日本外務省百年史編纂委員會編《外務省の百年》下卷，頁八一二。國府從戰後不久，就主張對日木要求賠償。關於其具體的內容，見中華民國外交問題研究會編《中日外交史科叢編》第七冊、日木投降與我國對日態度及對俄交涉、第二章，尤其是頁三０六～三八七。 (4)依據﹁議定書﹂前文。 (5)第二條的規定。附帶一提，該條約是在美洲諸國間所締結的。日本外務省條約局編《國際條約集》新版、該局發行，一九五０年，頁二０三～二０六所收。 (6)《條約彙纂》第一部第三卷，對獨平和條約及關係諸條約，日本外務省條約局，一九二五年，頁七０。 (7)Finnish Peace Treaty, Article 2, Fred L, Israel (ed.), Major Peace treaties of Modern History, 1648-1967, Vol, IV, p.2616 (8)（朝日新聞）一九五二年四月二十八日，朝刊，頁一。 (9)只是，若在華日和約中規定臺灣之割讓，中華民國將比在舊金山對日和約中簽署的各國獲得更大的利益，因此，這些國家或許會拒絕批准舊金山和約，或是在批准後，引用該條約第二十六條，向日本要求同樣的利益。 (10)前揭《中日外交史料叢編》第九冊，中華民國對日和約，頁一０所收。 (11)「關於國籍法所牴觸之某種問題的條約」（Convention on Certain Questions Relating to the Conflict of Nationality Laws）的規定如下： 第一條 依本國的法令決定何人為本國國民之事，屬於各國的權限。右例之法令，在和國際條約、國際習慣，以及關於國籍之一般所公認的法律原則一致時，他國才予以承認。 第二條 關於個人是否具有某國國籍的所有問題，依照該國法令決定。 見「多數國間條約集」上卷，日本外務省條約局，一九六二年，頁一三二～一三三所收。 而且，日本雖於一九三０年四月十二日在海牙簽署，但卻沒有批准。而該條約於一九三七年七月一日生效。中華民國將該條約譯成「國籍法公約三十一條」，於一九三０年十二月二日簽署，而在一九二四年十二月十八日批准。見薛典曾、郭子雄共編《中國參加之國際公約彙編》上海，商務印書館，一九三七年，頁九七七。 (12)條約本文及議定書（Protocol）之英文正本與中文正本，和日文正本一同被收錄於日本外務省條約局編《條約集》第三十集，第五十六卷（一０一五號），一九五二年十月。 (13)第十三國會參議院外務委員會會議錄，第三十三號，一九五二年五月二十七日，頁二。 (14)同右，第四十號，一九五二年六月十三日，頁一０。 (15)「交換公文」第一號、第二號，「被同意的議事錄」（Agreed Minutes）的日文正本及英文正本，都收錄於前揭，《條約集》第三十集、第五十六卷。 (16)右側之中文正本，收錄於張道行《中外條約綜約論》，頁二三八～二四三。 (17)例如於一九四四年十二月七日簽署而於一九四七月四月四日生效的國際民間航空條約(Convention on International Civil Aviation)第二條，是非常適合於用來說明廣義的「領域」的。該條款有如下之規定： 「此條約的適用上，所謂國家的領域，乃指其國之主權、宗主權、保護權，以及託管下之陸地和與其鄰接之領海。」(For the purposes of this Convention the territory of a state shall be deemed to be the land areas and territorial waters adjacent thereto under the sovereignty, suzerainty, protection or mandate of such State.) 以上的條文為日本外務省條約局編《多數國間條約集》，一九五九年，頁六０九所收。 此外，例如，一九五五年的「東南亞集體防衛條約」（一九五四年簽署）在第四條中，將領土及領域加以區別而且記載：這可能也是為了區別前述之狹義的領域「領土」，與廣義的「領域」之故吧。 (18)第十三國會眾議院外務委員會議錄，第二十六號，一九五二年五月二十三，頁二五以下，表明了日本的見解。國府也持著「統治下的領土」並非一定是其「領土」的認識。在立法院中說明該條約案的外交部長葉公超做如下的敘述：「該換文所定適用範圍，為我政府控制下之全部領土。所謂控制乃屬一種事實上之狀態， 並無任何法律意義。與法律上的主權截然不同。」（前揭《中日外交史料叢編》第九冊，頁三五一） 基於對「中共」的策略，美華兩國對於臺灣歸屬問題的見解，見同右《史料叢編》第八冊，舊金山與中日和約的關係，頁六～一五。 (19)參照伊藤博文編《臺灣資料》，頁一七六～一七七。 例如，預定於明治三十二年（一八九九年）施行的日英通商航海條約中，舉出印度等十二處為適用外區域（第十九條）。一八九五年，其中二處被刪除。《官報》三七二八號（一八九五年十一月三十日），頁八三六。 (20)例如，「東南亞集體防衛條約」第八條中有如下的規定：「在此條約中的《條約區域》，乃指東南亞之一般區域(包括亞洲當事國之所有領土)及西南太平洋之一般區域(除去北緯二十一度三十分以東之太平洋地域外)。」 這裡所謂的西南太平洋的一般區域，乃指美國之託管地舊南洋諸島。
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